朱淑娟專欄:區段徵收已淪為掠奪土地的手段

區段徵收沒有明確公共利益,但因有龐大利益,已成政商合謀最愛的手段,必須立即廢止,避免侵犯人權。(朱淑娟提供)

22日在立法院一場「廢除區段徵收」公聽會中,政大地政系助理教授李明芝表示,區段徵收本身的公共利益已經存疑,但竟然允許「先行區段徵收」,也就是在主管機關核定開發計畫後、都市計畫發布前,就可以先區段徵收,更可能違反正當法律程序。她呼籲應盤點相關法律,在興辧計畫階段就要有公民參與(例如聽證會),否則到了都市計畫、土地徵收審查階段,就很難改變計畫內容。

在各種土地徵收模式中,區段徵收的正當性一直飽受批評,因為它違反徵收的合法基礎。所謂徵收,是政府基於公共建設所需,有明確用途、又沒有其他替代地點時,才可能動用徵收。因為它具有強迫性,違反《憲法》保障人民的權利,因此政府應該盡量避免徵收,改採購買、以地易地等其他方案取得土地。

「先行區段徵收」不符合正當法律程序

而所謂「區段」是一個區域的意思,沒有明確的公共建設,就不能動用徵收。想想看區段徵收的邏輯有多怪異,政府把一整片區域的土地徵收起來,一半發還給地主,另外一半拍賣給建商蓋大樓,然後操作地價讓土地上漲獲利。只有小面積土地的人無法參與配地,想留在原地重建還要花錢跟政府買,沒有錢的人就只能拿補償金走人。說這是合建也未免太自欺欺人。

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而區段徵收既要享有徵收公權力,放在《土地徵收條例》中,但又不想受土地徵收約束,於是開創很多例外。在台北社子島的案例中,就出現《土徵條例》第4條第2項的「先行區段徵收」,還另訂《區段徵收實施辦法》取代徵收程序。

李明芝提到她在日本留學時,當地學者討論的一個例子。日本過去曾經為了開發新住宅徵收一整片土地,但出現很多問題,很多學者認為,徵收大片土地興建住宅,跟公共事業並不相同,動用徵收不無疑慮。

區段徵收已淪為掠奪土地的手段
區段徵收沒有明確公共利益,但因有龐大利益,已成政商合謀最愛的手段,必須立即廢止,避免侵犯人權。(朱淑娟提供)

但台灣政府卻只要都市計畫的理由,就可以區段徵收,而且一再自創徵收模式,例如2010年行政院以興建合宜住宅之名,區段徵收桃園縣龜山樂善村牛角坡,合宜住宅只需要10公頃,卻擴大徵收186公頃,當地500多家中小企業及住家被夷為平地,內政部當年在這個案例還創造「預標售」制度。

台灣自創很多變型的區段徵收

而在桃園航空城這個案子中則發明「蛋黃、蛋白」的名詞,「桃園機場園區計畫」稱為蛋黃,是為了機場建設所需。「附近地區特定區計畫」稱為「蛋白」,蛋白區的住家無端被波及,也成為被徵收的受害者。

但因為太便利、有利可圖、又能當開發政績,地方政府都很喜歡做區段徵收。一是相中大片農地,最好這裏的土地產權複雜,而且禁限建多年,例如樂善村、台北社子島都是這個類型。另外一種是交通建設,例如前瞻基礎建設的鐵路立體化、捷運路線延伸,周邊土地也都成為區段徵收的目標。

有時甚至分不清,是為了土地開發才有交通建設,還是交通建設順便土地開發。不過土地正義行動聯盟前理事長陳致曉提到,交通部在2007年發布一個行政命令,軌道建設其中一個審查要件是地方政府的自償率,但地方政府財源不足,要自償就只能拿人民的土地開發,這是「把土地掠奪法制化」的一種手段。

興辦計畫時就要有聽證會

政大地政系教授徐世榮表示,政府在興辦計畫初期就要舉行聽證會,讓土地關係人參與意見。但依照目前做法,興辧計畫只有內部作業,沒有公開,等同黑箱。政府會告訴人民,反正之後還有都市計畫、土地徵收計畫審查,到時候人民再來表示意見就好。但其實興辦計畫已經包含都市計畫,用什麼方式徵收也已決定,之後就送國發會、行政院核定,整個開發案已經無法改變了。

陳致曉提到自己的經驗,他在參與南鐵東移案都市計畫審查時,官員拿出來的徵收合理性是行政院已經核定。到了土地徵收審查會,合理性變成都市計畫已經過了,所以土地徵收不能不過。「這是什麼合理性?南鐵東移每一場會議,居民都被暴力對待,還有知道誰會反對,故意不讓他參加的例子。」

區段徵收已淪為掠奪土地的手段
區段徵收已淪為掠奪土地的手段。(朱淑娟提供)

陳致曉強調,土地徵收的公益性、必要性要放在安置、補償之前,這是基本邏輯,不是因為有安置、補償就可以合理化徵收。土地徵收掠奪的不只是財產,而是人的尊嚴,他覺得自己說的話沒人聽,還被指為少數破壞都市發展分子,也因此遇到土地徵收含恨而亡的人會這麼多。土地徵收是民主的指標,區段徵收這種在違法邊緣的掠奪土地手段,必須立即廢止。

*作者為獨立記者

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