體檢勞保2》揭勞保財務黑洞3關鍵時機的「錯誤選擇」 學者:當年的立法者都是罪人

勞保破產危機看法兩極,但3年來潛藏負債大增1兆元;而2008年的修法,從此開啟了勞保制度「繳1元給3元」的失衡狀態。示意圖,與新聞個案無關。(資料照,柯承惠攝)

勞保年金制度上路不到15年,破產危機卻已迫在眉睫。年底即將完成的精算報告顯示,3年來潛藏負債增加1兆元,造成如此不可收拾的財務危機,追根究底就是2008年修法新增勞保年金時,朝野爭相加碼、併計舊制年資,導致勞保制度處於「繳1元給3元」的長期失衡狀態。雖然期間藍綠政府都曾大動作宣示要改革,但最後都缺乏執行力而功虧一簣,就有學者直言,怎麼改方向都很清楚,問題是誰執行誰就倒楣,「蔡英文(總統)已經沒有連任壓力了,總該做點事吧?」

造成勞保財務破洞如此大有3個關鍵時間點,分別是2008年、2013年和2016年,其中又以2008年《勞工保險條例》修法要將老年給付新增「勞保年金」選項最為關鍵。

勞保老年給付過去只有一次給付,沒有像軍公教這樣的「月退」年金制。但光靠勞保,勞工退休後的所得替代率僅20%,保障不足;因此政府自1991年開始研議勞保年金制度。到了2007年,行政院提出《勞工保險條例》修正草案,並將勞保年金所得替代率規劃為1.1%(即每繳一年保費可獲得的退休金涵蓋未退休前薪資的比率)。

20210922-SMG0034-N01-唐鎮宇_c_造成勞保財務破大洞的3個關鍵時機點
 

但同一時間,要給無業者納保的《國民年金法》也正在研擬,其所得替代率規劃為1.3%,並預計在2008年10月實施,因此立院通過的附帶決議,便要求勞保年金所得替代率不得低於1.3%。當時《勞保條例》修法草案送到立法院審議後,朝野經過馬拉松式協商,爭相加碼,甚至一度喊到所得替代率要達2%,最後在第六屆立委最後一個會期仍無法通過。

2008年修法:勞保年金給付過高、費率過低

眼看國民年金將在2008年10月實施,若勞保年金不實施,勞保可能會出現一次給付擠兌潮,勞工大舉轉向國民年金,造成勞保基金破產;因此到了第七屆立法院第一個會期時,朝野加速溝通,最後才出現所得替代率1.55%,起始費率6.5%並逐步調高至12%(不含就業保險費率1%)的現今版本。

總統府國家年金改革委員會委員、台灣勞工陣線秘書長孫友聯說,不管當時民間團體、各界有怎樣的呼聲,立法者都應該理性,結果卻選擇最危險的方案,導致大幅犧牲某一個世代的利益,成就某一些人期待的結果,當時的立法者在協商中做出不合理的妥協,要負最大責任。

依勞委會(現為勞動部)當時內部評估報告,若勞保年金所得替代率達1.5%,要達到收入與給付平衡的費率為17.5%。當時實施年金制度的國家中,德國費率是19.5%,所得替代率為1.5%;日本費率約15%,所得替代率僅約0.7%。也就是說,當時修法要求我國要有媲美德國的所得替代率,費率卻僅從6.5%起跳。

20200515-立法委員郭國文召開「反滲透人身安危優先!」記者會,圖為台灣勞工陣線秘書長孫友聯。(蔡親傑攝)
針對勞保制度問題,台灣勞工陣線秘書長孫友聯直言,2008年的立法者選擇了最危險的方案。(資料照,蔡親傑攝)

台灣大學國家發展研究所兼任教授辛炳隆指出,當時推動勞保年金時,應該把舊有勞保年資者分開處理,但最後讓舊有年資者仍可選擇新制(指勞保年金),導致過去繳了相對較低保費者,卻可享有年金,進一步造成現今勞保財務快速惡化。

加上過去對職業工會投保勞保審核較寬鬆,導致有大量沒有工作者也在職業工會投保勞保,進一步造成勞保沈重負擔。淡江大學風險管理與保險學系副教授郝充仁直言,2008年勞保年金修法,哪些立委提案要將所得替代率提高到1.55%?為什麼採計投保薪資是以投保期間「最高的60個月」而非「最後的60個月」?造成目前勞保年金請領者中近5成是透過職業工會投保者,而職業工會投保人數僅占全體勞保被保險人約2成。郝直言,當時這些立委「都是中華民國的罪人啊!」

2009年元旦,所得替代率高達1.55%的勞保年金制度正式實施,當時設定勞保起始費率為6.5%,實施後第三年起調高0.5%,之後每年調高0.5%到10%,再之後每2年調高0.5%,最高可調到12%。但實施9年後的精算報告顯示,勞保要達到財務平衡,費率至少要達到27.94%。

20170604-年金大辯論,郝充仁出席與會。(盧逸峰攝)
針對勞保制度設計不當造成財務惡化,淡江大學風險管理與保險學系副教授郝充仁直言,2008年的立委「都是中華民國的罪人。」(資料照,盧逸峰攝)

2013年:馬政府勞保改革「缺乏決心功虧一簣」

第二個錯失的改革時機點是2013年。孫友聯回憶,當時總統馬英九邀集行政院長陳冲、立法院長王金平及考試院長關中等,宣布將啟動年金制度改革,當時馬英九還提出年金制度的三大問題:經費不足、行業不平、世代不均。

孫友聯說:「我都完全同意!」但馬政府當時展開多場座談會,所有政治成本、社會成本都花下去了,甚至也提出方案了,結果還是沒改成,「改革是對的,但沒有執行能力,也沒有決心」,功虧一簣。

2013年馬政府提出的版本,包括採計投保薪資期間由60個月起,每年增加12個月,最高到180個月,能降低給付金額;對於平均投保薪資3萬元以上者所得替代率調降到1.3%,費率上限由12%提高到19.5%,政府每年撥補200億元等。此方案當年1月提出,但後來7月發生大埔農地抗爭事件以及洪仲丘案,9月發生馬王政爭,隔年又爆發太陽花學運,此方案最終又不了了之。

馬英九出席立法行政會議(林韶安攝)
馬英九執政時錯失勞保改革契機。(資料照,林韶安攝)

2016年:蔡政府先改軍公教,縣市長選舉大敗

第三個錯失的關鍵時間點是2016年,蔡英文當選總統後,隨即邀勞、雇、學者、立委、公民代表等組成國家年金改革委員會。孫友聯說,當時透過密集溝通,讓社會各界開始意識到年金議題的嚴重性,蔡政府改革意識是有的。但最後執政黨選擇先改革軍公教,結果在2018年縣市長選舉遭遇大敗,導致執政黨後來更害怕面對改革,顯然也同樣缺乏誠實面對問題的決心。

當時蔡英文政府提出的版本與馬政府大同小異,同樣是要將採計投保薪資期間由60個月逐步拉高到180個月,但不溯及既往,已經領年金者不受影響;政府每年撥補200億元,費率上限則拉高到18%,並將精算假設的基金投資收益率由過去的3.5%提高到4%估算。但即便是這樣,精算報告預估的勞保基金壽命也只能延續到2028年,只比「維持現況」延後1到2年。

(延伸閱讀:體檢勞保1》勞保破產因疫情延至2027 潛藏負債卻年增5000億越來越大洞

曾任國家年金改革委員會委員的全國產業總工會前理事長莊爵安也說,蔡英文剛上任時可能比較理想化,溝通也做得比較多,光年改會議就開了20次。但蔡政府最後還是沒改革勞保,是否顯示決心不足?莊爵安說,蔡英文「敢也是很敢」(指很有膽量),但只改了軍公教;「現在蔡英文已經連任了,如果她再不碰此議題,以後的人更不好碰,這個問題就會一直留著。」

辛炳隆說,社會各界對於勞保財務惡化是有共識的,也都知道現行制度無法延續下去,就差有魄力的改革,時間點一旦錯過,改革阻力會更大。

20161110-軍公教團體10日聚集於年金改革委員會開會地點國發會門口抗議,現場民眾高喊蔡英文下台並以手勢表示。(顏麟宇攝)
2016年11月,軍公教團體聚集於年金改革委員會開會地點國發會門口抗議年改,現場民眾高喊總統蔡英文下台並以手勢表示。(資料照,顏麟宇攝)

這些年各界討論的勞保年改方向,不脫「繳多、少領、延後退(休)」等方向,但從2013年的馬英九政府到2016年的蔡英文政府,最終都沒有執行。郝充仁比喻,「就像一堆老鼠想到要在貓身上掛一堆鈴鐺,很好的策略啊,但誰去掛誰就馬上死掉!」郝批評,執政黨話講得這麼好聽,蔡英文已經執政第6年了,看起來也是想這樣含混過關,當時蔡英文競選時跟年輕世代講了什麼?和選民的承諾是什麼?

政府展開勞保基金撥補 學者:導致不同族群內戰

近年政府開始嘗試以政府預算撥補勞保基金,試圖挽救過去長期繳費與給付不相稱的情況,但郝充仁直言,現在問題已經很清楚了,就是勞保年金改革要不要溯及既往的問題。如果蔡英文平安下莊,在2024年時會有220多萬人在領勞保年金,每年要給付4000億元;若以稅金撥補,等於其他人口2000多萬人要去負擔這200多萬人,「這已是一個國家裡不同族群的內戰了!」

郝充仁說,當時蔡英文講要建立「基礎年金」講得信誓旦旦,並不是只有要改軍公教年金,結果現在勞保這塊「船過水無痕」。他認為勞保不管怎麼改,都需要政府另外成立儲備基金因應,這筆錢可能是2兆、3兆元,要怎麼來?由政府預算支應嗎?還是要另外準備一筆?諸多問題都需要執政者有魄力改革。

但當年沒有連任壓力的馬英九沒做到,現在沒有連任壓力的蔡英文做得到嗎?勞保年金改革是否又來到關鍵時刻?各界拭目以待。

*作者為自由撰稿人

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