軌道撒幣3之1》高鐵延伸宜蘭、基隆要蓋捷運…,政府沒說清的5大弊病

宜蘭礁溪鄉到處可見懸掛歡迎高鐵設站布條。(洪敏隆攝)

近期炒得沸沸揚揚的高鐵延伸宜蘭及基隆捷運案,實際走訪當地可以發現,這些政府釋放的軌道建設利多,都成為地方民眾熱議焦點,但卻有很多問題政府沒講清楚。從前瞻計畫到新近軌道建設,政府依舊採「先射箭再畫靶」模式,尤其在經費、程序、效益、財務及工程變數出現的5大弊病,新提出的軌道建設是有過之而無不及。

在宜蘭縣礁溪鄉大街上,四處可見懸掛「礁溪鄉歡迎高鐵設站」或是「政治不要凌駕專業」紅布條,也有政治人物掛上大型看板訴求「大團結支持四城設站」,顯然爭取宜蘭高鐵設站,已成有意在礁溪參選的政治人物主要訴求。但是,同樣列為選址之一的宜蘭車站周邊住戶對高鐵設站很冷淡,開小吃店的林先生說:「聽說要拆很多房子,而且真的能帶來更多人潮嗎?」

為爭取宜蘭高鐵設站,到處可見宜蘭的政治人物懸掛看板。(洪敏隆攝)
為爭取宜蘭高鐵設站,到處可見宜蘭的政治人物懸掛看板。(洪敏隆攝)

往基隆的台鐵區間車上,乘客正在討論基隆捷運的話題,A:「你覺得基隆捷運會不會蓋?」B:「你沒聽柯文哲說是騙人。」A:「中央是民進黨執政,應該會吧。」B:「反正還要很多年,那時候我們還是不是住在基隆也不一定。」

為「圈錢」計畫倉促  軌道建設恐債留子孫

為期8年的「前瞻基礎建設計畫」(前瞻計畫),是2017年蔡政府提出的重大經建計畫,內容包含「綠能建設」、「數位建設」、「水環境建設」、「軌道建設」及「城鄉建設」5大方向,其中以軌道建設的4241億元預算最多,因經費規模和預計成效仍處「未定之天」就編列預算,遭到外界砲轟不切實際,且後續所費不貲,恣意撒幣恐債留子孫。

2020年國發會公布前瞻2.0軌道建設預算,從4241億元腰斬剩下1903億元,主因在於大部分軌道建設計畫未經可行性研究,草率掛號造成執行率過低,因此將很多前瞻軌道計畫的特別預算改列一般年度預算。然而,政府並未從前瞻1.0為「圈錢」急忙提出的計畫中「悔悟」檢討與修正,近期的高鐵延伸宜蘭及基隆捷運案,甚至是變本加厲。

弊病1:計畫變變變、經費漲漲漲

高鐵延伸宜蘭計畫的前身是2011年完成「台鐵南港至花蓮提速改善可行性研究計畫(簡稱北宜新線)」;2014年決定路線方案,啟動綜合規畫;2019年7月交通部鐵道局選定路線方案提報交通部核定,預估經費600億元;2019年8月交通部將高鐵延伸宜蘭納入北宜新線替代方案,台鐵北宜新線方案完全轉向做北宜高鐵。

在前瞻二期(2019至2020年)計畫編列的北宜鐵路提速工程計畫規畫作業經費2400萬元,即以高鐵進入宜蘭做為主要評估,當時預估宜蘭高鐵經費是955億元;但是,前瞻三期(2021至2022年)計畫編列該項目作業經費增加到6340萬元,是二期的2.5倍,宜蘭高鐵的預估興建費用也大幅增加到1650億至2200億元。

20211112-SMG0035-新新聞-洪敏隆_A高鐵延伸宜蘭、基隆捷運計畫變動情況
 

隨著規畫作業經費增加,興建預算跟著倍增的情況也發生在基隆捷運。2017年蔡英文總統在基隆火車站宣布斥資逾80億元打造與台鐵共用軌道的Tram-Train輕軌系統,並將基隆輕軌捷運納入前瞻計畫,在前瞻第一期(2017年至2018年)編列0.2億元規畫作業費用,到了第二期基隆輕軌編列規畫作業費用增加到0.84億元,提出可行性報告建議採台鐵四軌化,初估經費增加到96.9億元。

然而,至前瞻三期名目已改為「基隆捷運計畫規畫作業」,經費編列增加到1.21億元,從輕軌改為中運量規模的基隆捷運也確定不走台鐵路廊,新版基隆捷運總經費也大幅增加到425億元。

弊病2:不做可行性研究,霸王硬上弓

高鐵延伸宜蘭案爭議,前交通部長陳建宇在臉書發文指出,從最初討論「北宜直鐵」轉變為「北宜高鐵」,交通部跳過目的性、環境等各面向的可行性評估,決策過程讓人完全領會「政治可以凌駕專業」。

可行性評估是釐清計畫目標及必要性,對於可能方案概略估計需要經費規模及預期收益,評斷可行與否,也就是「CP值」,是否值得花這些資源跟成本做該建設。

鐵道局則強調,高鐵延伸宜蘭是延續北宜新線初步綜合規畫、可行性研究、綜合規畫階段所累積近20年的調查資料與研究成果接續辦理。

離譜的是,不只宜蘭高鐵案不做可行性評估,在《新新聞》追問已經從輕軌升級為中運量,路線也跟以往不同的基隆捷運案何時啟動可行性研究?鐵道局規畫組長陳慧君回應,會跟綜合規畫一起做,依照綜合規畫修正後的可行性一併送審。

交通部認為宜蘭高鐵可改善國五雍塞,但學者認為紓解分流5%效益不大。(洪敏隆攝)
交通部認為宜蘭高鐵可改善國五雍塞,但學者認為紓解分流5%效益不大。(洪敏隆攝)

消基會交通組召集人李克聰痛批,將這兩案的可行性研究與綜合規畫包裹在一起,完全不符合規定,「行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點」載明:「計畫之類別屬公共建設計畫,有同款第3項(工作項目變更或總經費增加),應於修正後始得續行辦理」,不論宜蘭直鐵改高鐵或是基隆輕軌改為中運量,項目已變,不但路線完全不同以及建設規模大幅擴大且經費大幅增加,當然應修訂可行性研究並重新送審,核定後才能辦理綜合規畫程序。

弊病3:效益不彰,老問題沒有解決

台灣鐵道暨國土規畫學會理事鄭羽哲直言,現在交通部討論的軌道系統,很多時候流於「系統單一化」,包含偏向城際運輸的宜蘭、屏東高鐵,但許多人都會問:「搭乘便捷的軌道系統抵達目的地,然後呢?」沒有公車、捷運輔助,甚至是共享汽車、共享機車支持,民眾搭乘公共運輸到目的地就沒有腳;如此一來,民眾為何要放棄私有運具的便利,選擇到目的地沒有腳的公共運輸?這顯示縱使是高鐵,也未必會選擇搭乘。

依據2020年12月「北宜新線替代方案綜合規畫及環境影響評估期末報告」的運量預測資料,平常日高鐵移轉國道五號小汽車交通量僅約5%、假日樂觀情境也只有8%,對國五壅塞幫助不大,反而是高鐵對公路及台鐵運量移轉顯著影響,假日公路客運量下滑達20%至28%,台鐵運量下降亦達15%。

雪山隧道每逢假日車多雍塞,但學者認為宜蘭高鐵無助改善交通。(洪敏隆攝)
雪山隧道每逢假日車多雍塞,但學者認為宜蘭高鐵無助改善交通。(洪敏隆攝)

淡江大學運輸管理系教授張勝雄指出,任何交通建設都必須先把目標釐清,分析為達到目標有哪些方案,顯然高鐵改善國五塞車問題是不可行,若紓解花東運能也是目標之一,應先檢視解決花東運能有哪些方法,台鐵2021到2024年引進EMU3000列車,「交通部長王國材在接車典禮說新列車座位增加,可提高花東運能40%,那花東運能還會是問題嗎?」

從「供需」來看,基隆37萬人口,李克聰認為目前大眾運輸聯外供給都已足夠,基隆民眾可就近搭乘可減少轉乘及路線多元的國道客運,台鐵也有固定族群使用,成本合理,也扮演基隆人到中南部的重要角色,除非思考評估未來以輕軌的「路網」型式,從八堵站或基隆站延伸至基隆觀光地區及人口密集地區如安樂社區等的可行性,發揮北北基共同生活圈的功能,否則沒有做捷運的必要,取代功能幾乎完全重疊的目前已捷運化的台鐵基隆線大可不必。

弊病4:誰來埋單?後果全民承擔

宜蘭延伸高鐵建設經費,幾乎是西部高鐵的3分之1,後面還有個延伸屏東案,營運後一定虧損,如何處理?」張勝雄說,他估算台北到高雄的票價至少要提高30%,單程要2000元,才能彌補虧損,若改由政府補貼也不合理,因為高鐵是高價運輸服務一定是使用者付費,一旦政府補貼,就等同「拿窮人錢補貼高所得者,社會公平完全喪失。」

不過,營運單位至今對這些軌道新案都沒有表達意見,「如果台灣高鐵公司明知公司會虧損,卻答應政府承接營運,我會以小股東身分告高鐵董事長背信!」張勝雄說,如果高鐵營運很穩健可以承擔,2015年為何高鐵還要財改?「從哪個角度來看邏輯都不通,站不住腳。」

同樣情況也發生在基隆捷運,原先不到百億元的基隆輕軌案可行性報告就已白紙黑字說「難以回收成本」,建設成本倍增4倍的中運量捷運預期虧損會更大,還牽涉到3個縣市政府自籌款分配能否談攏,且營運虧損恐造成台鐵和基捷兩敗俱傷,債留子孫。

弊病5:環評、拆遷,難關仍重重

從北宜直鐵改為高鐵延伸宜蘭的方案,交通部對外解釋原因之一是宜蘭高鐵路線避開翡翠水庫集水區,不會像北宜直鐵在環評卡關。但是,地球公民基金會副執行長蔡中岳認為,宜蘭高鐵對環境影響與北宜直鐵不會有太大落差,因為只是閃過翡翠水庫集水區,但整個雪山山脈都是自來水水質保護區,怎麼閃都是在水質保護區,高鐵量體規模挖的洞會更大,開挖土方等工程開發對環境衝擊不會因此比北宜直鐵小,環評要過也很難。

高鐵若在宜蘭車站設站,交通部評估搭乘效益最高。(洪敏隆攝)
高鐵若在宜蘭車站設站,交通部評估搭乘效益最高。(洪敏隆攝)

宜蘭高鐵另一個問題是選址若設在效益較高地區,許多建物住戶將面臨拆遷,記者實地走訪宜蘭站位幾個選址,宜蘭火車站人口密度最高、搭乘效益最好,但無腹地足以容納長300公尺、高10層樓的高鐵車站,勢必有很多住戶居住權將受影響;四城車站相對其他地點鄰近多為農地,拆遷爭議較小,但不論往宜蘭或礁溪市區,都仍需要10餘分鐘車程。

20211112-SMG0035-新新聞-洪敏隆_B高鐵宜蘭站址比較
 

基隆捷運在確定不與台鐵共軌,另設車站及沿線軌道路線也勢必會需要拆遷住戶,難度也不算小。

在宜蘭、基隆軌道建設之後,還有高鐵延伸屏東案的站位選擇,對於行政院長蘇貞昌公開指示「高鐵不只到屏東還要延伸到潮州」,學者痛批是做最壞示範。李克聰說,每當政府提出重大交通建設構想,被委託的顧問公司在期望順利通過執行合約的壓力下,無法獨立專業的進行可行性評估與綜合規畫,甚至政府各單位的事務官員都無法發揮其專業只能配合執行,這對國家社會都是無可彌補的損失。

「這些交通建設的資訊公開是第一步,讓民眾了解服務模式,而非木已成舟難以挽回,其次是審議過程要更透明,讓資訊公開、充分參與,若多數人仍然決定要這麼做,就大家一起承擔。」張勝雄的呼籲,值得正視。

交通建設應是百年大計,必須避免政策的反覆不一以及國家資源的重複配置及浪費,因此從政策規畫與設計開始,就應一路提供社會透明公開的資訊,規畫方案和決策制定過程也應有專業論辯,這是各界的期待,蔡政府應從高鐵延伸案、基隆捷運案做起。

*作者為自由撰稿人

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