李忠謙專欄》「新冷戰」西太平洋最前線:協防台灣角色日益吃重,日本一年要付駐日美軍多少錢?

駐日美軍在日本三澤基地上演「大象漫步」。(駐日美軍臉書)

眾所周知,在美國的全球戰略中,兩大假想敵是中國與俄羅斯。由於中俄兩國的擴張方向恰好一東一西,讓許多有識者感到憂心,習近平與普京會不會同時對台灣與烏克蘭動武,造成美國在同時兼顧兩大戰場的沉重壓力下落敗?值得注意的是,美國跟台灣及烏克蘭均未簽署防衛協定,這兩件事(烏克蘭加入北約、美軍進駐台灣)也正是中俄兩國所謂「紅線」,美國暫時也只能盡量拉攏盟友協防。

1949年成立的北大西洋公約組織(NATO)原本就是抗衡前蘇聯勢力的戰略同盟組織,雖然前蘇聯已矣,但「北約東擴」本身仍然成為北約與俄羅斯的爭執焦點。不過北約的軍事支出畢竟佔去全球各國軍費的57%(斯德哥爾摩國際和平研究所2020年統計),俄羅斯對烏克蘭對於所有前蘇聯加盟國的野心,對於歐盟的國防安全來說更是嚴重威脅。因此無論美國是否介入,北約其他成員仍不樂見包括克里米亞與烏克蘭東部的易幟。

2019年12月,英國倫敦,北約70周年峰會(AP)
2019年12月,英國倫敦,北約70周年峰會(AP)

那台灣呢?

在中國崛起後,美國先有歐巴馬的「重返亞洲」政策、後有川普對中國擺出「新冷戰」的全面對抗態勢。即便如今白宮易主,兩國的緊張關係依舊沒有明顯改善。不過說到拉攏盟友協防,鄰近台灣的南韓與菲律賓顯然無意介入兩岸的主權爭議,更別提兩國會出兵對抗解放軍。創建於越戰時期的東南亞國協(ASEAN)昔日雖以「遏止共產勢力擴張」為宗旨,但真要說到介入兩岸戰局,恐怕沒有任何成員國願意蹚這灘渾水。

日本陸上自衛隊正在接受首相岸田文雄檢閱。(美聯社)
日本陸上自衛隊正在接受首相岸田文雄檢閱。(美聯社)

美國若想拉攏台灣鄰近國家共同防衛台海,說到底恐怕還是只有日本願意出錢出力。除了今年四月拜登拉著菅義偉在白宮表態,宣示台灣海峽和平的重要性;共同社透露,這位老總統在岸田文雄就任首相後的第一通電話中,也明確表達「希望日本增加防衛預算」,日媒預測岸田與拜登在明年的日美峰會裡,也將深入討論如何共同對抗北京的擴張野心。

「共同對抗侵略」說起來容易,做起來無非是出人出錢。川普政權當年曾經抱怨日本、南韓、德國不該佔美國便宜,應當全額負擔駐當地美軍經費;時任白宮國安顧問波頓(John Bolton)甚至在自傳中證實,他曾代表川普傳達「日本負擔軍費應增為四倍」的獅子大開口。不過川普這筆帳算的糊塗,因為在所有的美國盟友之中,日本已經是負擔駐軍費用比例最高的國家(約七成五)。要是川普漫天要價真如所願,佔便宜的反倒會是美國。

2021年11月5日, 日本防衛大臣岸信夫登上正本訪問的德國海軍巴伐利亞號護衛艦(AP)
2021年11月5日, 日本防衛大臣岸信夫登上正在日本訪問的德國海軍巴伐利亞號護衛艦。(AP)

不過可以確定的是,日本確實不曾完全負擔駐軍費用。這又是為什麼呢?因為兩國在1960年簽訂的《日美地位協定》中,美國政府同意承擔駐日美軍的一切開支,日方僅需提供美軍所需場地與設施(亦即免收美方租金)。但是隨著日本經濟起飛,日元對美元不斷升值、駐日美軍的支出又逐年增加,美方從1970年代開始對日本施壓,要求日方增加對駐日美軍的財政支出。

福田赳夫內閣在1978年讓步,當時的防衛廳長官金丸信面對國會的不滿與質疑,在答詢時說出了「日本應該體貼美方立場」的經典回應。從此這筆原本不應付也不用付的駐日美軍經費,便有了「體貼預算」(思いやり予算)的別名,連基地內高爾夫球場改建的錢也要日本出,這種「體貼」當然飽受在野黨批評。雖然時任外務大臣前原誠司曾在2011年表示,站在日美安保合作的立場,應該改稱「東道國支援」(Host-Nation Support)預算比較合適,不過日本媒體大多還是沿用「體貼預算」的說法。

日本外務大臣林芳正。(美聯社)
日本外務大臣林芳正。(美聯社)

這筆「體貼預算」在1978年編列了62億日圓,主要是針對駐日美軍基地僱員的福利支出。日方負擔的範圍很快延伸到人事薪資、基地維護費用等領域。1987年雙方簽訂《駐日美軍費用負擔特別協定》(每5年更新一次)後特別協定,「體貼預算」的項目也正式法制化,並在1999年成長為2756億日圓的巨資。雖然日本在野黨屢屢質疑「體貼預算」的支出項目過於浮泛,日方負擔駐軍經費也從1999年的高點滑落,不過近年仍維持在2千億日圓左右的水準。

駐日美軍當初是為了日本憲法「取消軍隊」的不得不然,但在韓戰爆發、美蘇冷戰、北韓武嚇的時代背景下,即便日本已經有了實力超群的「自衛隊」,駐日美軍仍是增加美軍在太平洋防禦縱深的最重要據點。如今在「美中新冷戰」的對立態勢下,除了日本2022年的國防預算來到5.4兆日圓的歷史新高,日本對駐日美軍的負擔費用也漲勢再起,日本政府更將其正名為「同盟強化預算」。

美軍雷根號與卡爾文森號航母打擊群1日在日本海共同演練。(駐日美軍司令部)
美軍雷根號與卡爾文森號航母打擊群在日本海共同演練。(駐日美軍司令部)

根據外務大臣林芳正與防衛大臣岸信夫21日在記者會的說明,日本負擔的駐軍費用主要包括勞工薪資(包括軍事設施與裝備的維持與整備者1萬9285人、以及在美軍福利設施工作的3893人)、駐日美軍的所有水電燃氣費用、訓練資材及其調度費用(如在關島的戰機訓練移往阿拉斯加)等。林芳正指出,根據雙方簽訂的新版《駐日美軍費用負擔特別協定》,日本從2022到2026財政年度一共將支出1.055兆日圓(年均2110億)。主要的調整重點包括大幅減少對增加日美同盟遏制力的水電費用負擔比例(從61%降為35%,省下285億),並且增加了聯合訓練、增加即時反應能力與改善設施防禦性的相關支出。

當駐日美軍費用負擔的談判告一段落,日本總算躲過了川普的獅子大開口,最終只比2016至2020年的9801億增加了750億日圓,比起2021年2017億則增加了大約百億左右。不過日本顯然是考慮到中國的軍事威脅,才同意了美方的增額要求。支出項目的調整,也透露了美日聯合演訓在未來五年將更為頻繁,基地設施的改建工程則強調「在遭受攻擊時也能維持基地運作」。岸信夫對此表示,費用負擔的新協定不但有利美軍,更有助於加強自衛隊的韌性。

2021年12月,日本陸上自衛隊舉行演習(AP)
2021年12月,日本陸上自衛隊舉行演習,(AP)

比起一年5.4兆的防衛支出,一年「僅需」2千億出頭的駐軍費用分攤,就能換來5.6萬美軍的駐紮確實划算。不過日媒也指出,日本政府對於駐日美軍的支出其實不只是「體貼預算」,還包括了不在《駐日美軍費用負擔特別協定》裡的「日美特別行動委員會(SACO)相關經費」與「美軍整編相關經費」(主要就是沖繩美軍基地的遷移與整備)。以2021年為例,前述預算尚未加上對地方政府的相關補貼,就已經超過了6200億元,遑論其他隱形的社會成本。一名外務省官員則匿名表示,過去以「水電燃氣費」為由增加費用分擔總有個上限,如今的「訓練物資設備」之名卻是個無底錢坑,日方形同喪失了日後「拒絕加價的合理說詞」。

此外,日方負擔額從2015年起已連續7年增加,而且今年的增加幅度超過5%,更是1999年(調漲8.6%)以來的最高紀錄。拜登政府雖然沒有像川普時代那樣希望日方每年拿出8千億日圓,但《日本經濟新聞》指出,美方原本還是希望日本每年能負擔2500億日圓(漲幅約25%),日本則在談判中成功減少了水電燃氣費的負擔比例,這才使得費用分擔的調整幅度看起來相對溫和。

自衛隊拍攝到的中俄軍艦編隊航行。(自衛隊統合幕僚監部公告)
自衛隊拍攝到的中俄軍艦編隊航行。(自衛隊統合幕僚監部公告)

另一方面,這次主要增加費用的「加強日美威懾力面向」,似乎也是日方順應美國要求的談判策略。《日經》指出,日本政府認為要是像過去一樣以「水電燃氣費用」的名義增加費用負擔比例,恐怕難以獲得國民理解。由於美國方面一直希望日本提升自主防衛能力,因此日方才會提出「加強防衛合作」的調整方向,終於談妥了未來五年的軍費負擔金額,相隔數日公布的防衛預算創下新高,恐怕其中也有美方施壓的成果。

一名自民黨議員私下對日媒批評,將「體貼預算」改名的做法根本是糊弄人,因為「實際上什麼都沒變」。在林芳正親自說明駐軍費用分擔的記者會上,「美方並未使用『同盟強化預算』名稱」一事也成為日媒追問的焦點。其實日本每年多負擔百億日幣當然不能算多,在日美同盟之下對美方給予些許優待也誠屬合理。但在軍費負擔爭議塵埃落定後,又傳出自衛隊與美軍制定了針對「台灣有事」的日美聯合作戰計劃草案,亦即兩岸若發生衝突,美軍將在自衛隊的支援下儘速進駐南西諸島的臨時據點。連日方也承認,這種做法將讓日本離島陷入戰火的機率大為提升。

由於自衛隊在「新冷戰」態勢下協防台灣的角色日益吃重,美軍要求日本增加駐軍費用分擔只是一小步,倘若自民黨真的成功解開憲法第九條的封印,日本戰後堅持的「重經濟、輕武裝」路線將難以為繼,日本未來的軍費恐怕也將在中國身後窮追不捨。

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