古蹟困境2》容積移轉制度「看得到吃不到」 成政府解套公保地利器、變相助炒房價

容積移轉制度多年發展下來,反而變相扭曲文化資產樣貌。圖為北市府登錄為歷史建築的大千百貨。(洪敏隆攝)

台北市未徵收公共設施保留地有793公頃,等於239.8萬坪,平均每坪公保地在容積移轉過程中可變成3.2坪樓地板面積,若乘以容積係數1.6倍,換算至少有1227萬坪,至少可蓋100棟101大樓,卻排擠到真正需要容積移轉換取修繕經費的古蹟地主。

台灣引入容積移轉制度,最初是為了保存古蹟與歷史建物,卻被擴大作為取得都市計畫公共設施保留地的手段,專家批評此舉不僅助長房價炒作,更導致這些年維護私有古蹟的容積移轉措施效益不彰,《都市更新條例》的建築容積獎勵及《都市危險及老舊建築物加速重建條例》更是分別成為變相扭曲文化資產樣貌及加速消滅文資的「幫兇」。

只有雙北文資有本錢玩  鄉下非都計區文資容積移轉沒人買

容積移轉制度是將受到限制無法完全發展的容積,轉移至其他可發展用地上獲得可建築的總樓地板面積,源自美國,當初是文建會有鑑於私有古蹟在保存過程中,雖有稅賦減免及申請政府單位修繕補助,仍需自籌部分修復經費,後續管理維護若無足夠的財力與熱忱,根本無法永續維護,導致古蹟遭業主自行拆除或自燃等情況屢見不鮮,因此在1997年《文化資產保存法》增訂私有古蹟的土地「得等值移轉至其他地區建築使用或予以補償」。

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實施古蹟容積移轉制度的確有許多保護古蹟的目的,例如位在台北市新生南路的清真寺,土地是熱心信眾所捐,卻因多年土地產權沒有轉移到清真寺所有,2001年原土地所有權人的後代將土地賣給嘉新水泥公司,打算拆除改建,台北市政府為了阻止清真寺被拆,將其指定為古蹟,清真寺也因此成為1997年古蹟容積移轉制度實施後的第一件適用案例,讓清真寺土地使用糾紛塵埃落定,其他較知名的案例如裕隆集團以33億元購入板橋區府中段林家花園3筆土地容積權利,完成新店廠土地開發。

台北清真寺,新生南路(風傳媒)
台北市新生南路清真寺成為1997年古蹟容積移轉制度實施後的第一件適用案例。(風傳媒資料照)

OURs都市改革組織秘書長彭揚凱指出,文資保存最重要的環節是「私有財產權的發展受限的補償」,才會導致那麼多的文資遭到拆除破壞或自燃,法理上應該是由政府徵收、協議價格,但現實面是政府沒有錢,因此才有古蹟容積移轉制度產生。

彭揚凱說,但在實務上古蹟容積移轉仍受到法規限制,在鄉下非都市計畫區的文資,這套機制根本無法發揮作用,只有都市計畫區的古蹟能移轉,但是也要有人願意購買容積,也因此實際只有雙北文資有「本錢」玩,許多沒有那麼高都市開發強度或房地產利益不高的地區,沒人要買古蹟容積移轉,導致這項美意是「看得到吃不到」。

憑空創造容積、再轉成貨幣補償地主,有如政府印鈔還債

透過容積移轉制度達到保護古蹟目的,也在內政部把腦筋動到公保地取得容積移轉而失去「競爭力」。

由於全台灣至少有2萬公頃的公共設施保留地尚未取得,若政府要徵收需編列7兆元以上預算,營建署在1999年訂定《都市計畫容積移轉實施辦法》,讓公保地同樣適用容積移轉。彭揚凱批評,這是一種「破壞性的創造」,因為古蹟容積移轉是將受限制未能完全利用的權利加以移轉,但運用到公保地等沒有容積的土地上時,等於是憑空創造容積、再轉成貨幣來補償地主,這和政府印鈔票還債沒啥兩樣。

彭揚凱說,公保地適用容積移轉之後甚至擴大運用到都市更新、取得水利用地、保護老樹等多種用途,加上持有古蹟用地的地主需提出完善的再利用與修繕計畫,相對比公保地要付出的成本多,原本以保護古蹟為出發點的容積移轉制度完全變調,建商以很低價格從邊陲地區的容積瘋狂擁向市中心,也使台北市建築密度變得很高,導致人口過度集中。

因此,台灣實施《古蹟土地容積移轉辦法》至今逾20年,辦理古蹟土地容積移出個案約13處,其中10處位於台北市,但是台北市對於文資容積移轉的市場主要是在大稻埕,因為台北市政府2000年訂定的《大稻埕歷史風貌特定專用區容積移轉作業要點》,限制大稻埕的建築,以發展權轉移方式,保留大稻埕的建築風貌,由於相較公設地容移受限在該縣市同一都市計畫區內,大稻埕建築容移就沒有這個限制,市場上交易仍顯熱絡,取得容積後再轉移到內湖、中山、大安、信義等精華區。

20190712-台灣新文化運動紀念館12日舉行台灣新文學之父賴和「懶雲診療室」特展開幕記者會,第四展區新文學地景讓民眾走入日治時期大稻埕的文化風景,圖為台灣新文化運動紀念館外觀。(顏麟宇攝)
台北市政府訂定法規限制大稻埕的建築,以發展權轉移方式,保留大稻埕的建築風貌。圖為台灣新文化運動紀念館。(資料照,顏麟宇攝)

位於延平北路二段4層樓的大千百貨,2006年北市府登錄為歷史建築,規定改建必須保留立面和騎樓,以保存歷史樣貌,即可以透過買賣「古蹟土地容積移轉」,移轉至其他可建築土地的建物使用,在幾度轉手移出部分容積後,去年(2021)2月這棟257.17坪的建物仍以1.17億元交易,原因就在尚未移轉容積的利益。

文資價值建物獎勵一直放寬,保存僅存「意象再現」

2008年依《都更條例》第44條修訂的《都市更新建築容積獎勵辦法》,增加若對更新單元範圍內具歷史性、紀念性、藝術價值的建物進行保留維護,得獲得獎勵容積;不過政府對於保存具文資價值建物的獎勵一直放寬,台北市在2011年就將原先「保存具歷史、紀念性及藝術價值之建築」修正為「全部或部分保留、立面保存、原貌重建或其他經市政府認可之方式保存維護」。

這項變革使得不具法定文資身分的潛力點,在都更過程中爭取保存所面臨的處境更加艱難,開發者僅保留立面方式與新建大樓結合即可,例如位於台北市重慶北路與保安街口、原為大稻埕望族葉金塗之宅邸,開發者將舊建物立面與新建物鄰街面作為星巴克及飯店門廳使用。

很多歷史建物改建大樓,但是保留立面及部分空間做咖啡館,也能獲得容積獎勵。(洪敏隆攝)
很多歷史建物改建大樓,但是保留立面及部分空間做咖啡館,也能獲得容積獎勵。(洪敏隆攝)

「這種歷史脈絡與空間機能脫勾,徒具表象!」台北教育大學兼任助理教授蕭文杰感慨表示,不只是僅存餘「意象再現」的「空殼式」保存,因為土地炒作加上民眾不懂文資保存相關規定,很多人誤以為變成古蹟就是政府的,不了解可以買賣,政府在事先也未對地主詳加說明,導致很多有保存價值的文資遭到拆除或自燃。

蕭文杰以位於台北饒河夜市後巷的松山陳復禮洋樓為例,去年4月該洋樓已掛上建商用地的布條準備都更,市議員也提出質詢,卻直到去年5月該洋樓的主要結構都已被拆毀,台北市文化局才緊急列為暫定古蹟要開始進行文資審議程序,事先缺乏與所有權人積極溝通、提供改建外能夠活化其私有財的方法。

許多建商對於購買文資建物有一套SOP

蕭文杰說,相較於政府的消極被動,一般民眾的不瞭解,許多建商對於購買文資建物有一套SOP,例如位於民生西路上的新芳春茶行,建商買下茶行與緊鄰洋房要拆除合建,後來被北市文化局認定具保存價值劃定市定古蹟,建商同意出資修復古蹟,相關費用可換算容積獎勵供其他建案使用,一邊修復古蹟、一邊興建隔壁的同名建案「新芳春」,建商賺到錢還博得美名,被市府表揚為優良建商,變成典範。

建商保留新春芳茶行,並在旁蓋大樓直接命名「新春芳」。(洪敏隆攝)
建商保留新芳春茶行,並在旁蓋大樓直接命名「新芳春」。(洪敏隆攝)

彭揚凱最憂心是,台灣有很多應該被保存但尚未被指定的潛力文資,卻因為《危老條例》,在還沒指定文資前就遭到拆除,「《危老條例》就是要消滅文資」,尤其是當土地開發越漲越多,要保存就越不可能,必須於《文資法》中明定補償方式,才有助提升國內登錄歷史建築的意願,例如針對整體開發(區段徵收、市地重劃)地區,範圍內文化資產或具文資潛力者予以發展權補償和修繕經費,列入整體開發之共同負擔,視同將文化資產列為整體開發地區的公共設施,保障所有權人權益並確保修繕維護財務永續。

去年12月24日大法官的「末代解釋」指,若建物被登錄為歷史建築,則土地所有人使用、收益、處分權利受到限制,其性質屬於國家依法行使公權力,導致人民財產權受到損失、犧牲,國家應給予相當補償,要求應自解釋公布起兩年內,依照該813號解釋意旨修正《文資法》,給予地主金錢或其他相當之補償。文化部表示,會重新檢討修正《文資法》對於歷史建築及其他文化資產所有人、土地所有人及其他利害關係人適當的處理方式或補償機制,以符《憲法》保障人民財產權意旨。

看似做無本生意,卻付出更大的社會成本由全民買單

蕭文杰建議,未來修法除了參考古蹟所使用的容積移轉和價購,也可以加入免稅等企業獎助方式,例如《文化藝術促進與獎助條例》就有獎勵活用歷史建築的企業,但少人引用,若將獎勵辦法明確納入修法中,釐清疑慮、應有助於提升民間文資保存的意願。

彭揚凱強調,一定要讓文資的容積移轉「看得到也吃得到」,文化部必須要有guts向內政部對抗,要求容積移轉要有一定比例至少5成是買文資,這是非常重要的策略,也才能夠解決都市計畫區的問題。諸對於無容積市場、非都市地區等難以適用地區,應思考其他籌措財源方式,例如連結現行的都市開發基金如平均地權基金、都市更新基金、或創建附加於建築執照的文資保存的特別捐,或是參考國外經驗發行文資彩券等。

20220225-SMG0035-新新聞-洪敏隆_B古蹟保存維護方法及困境
 

容積移轉制度最初是為保護古蹟引入的制度,卻淪為建商在基地開發時容積移入的最後選項,政府看似做無本生意,以無形的容積當作補償籌碼,實際卻付出更大的社會成本由全民買單,政府應回歸初衷,替文資容積找出路,確保承受基地一定比例來自文化資產的容積移轉,落實文資保存才不會淪為空談。

*作者為自由撰稿人

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