揭仲專欄:國軍參加環太軍演變數多,台灣得務實以對

美國參議院建議美國防部邀請台灣參與2022年環太平洋軍演。圖為2020環太平洋軍演。(美軍太平洋艦隊臉書)

美國聯邦參議院在12月15日以88票贊成、11票反對通過《2022年財政年度國防授權法案》(FY22 NDAA),並於法案中以「國會意見」(Sense of Congress)的方式,建議美國防部邀請台灣參與預定於2022年7至8月舉行、兩年一度的環太平洋軍演(RIMPAC)。由於這已經是美國聯邦參、眾兩院協商後的版本,法案表決後將送交白宮由拜登(Joe Biden)總統簽署後生效;盡管只是對行政部門不具約束力的建議案,但仍然具有一定的意義。

乍看之下,下列因素使國軍派員參加2022環太平洋軍演的前景似乎看好,包括:

第一、華府與北京之間的關係依舊緊張。

第二、共軍於2018年及2020年連續兩次被拒於環太平洋軍演外、2022年也不太可能獲邀參加。

第三、美國國會甚至還在《2019年財政年度國防授權法案》中,明文禁止國防部長邀請共軍參加環太平洋軍演,「除非國防部長可證明中共已經停止在南海所有的軍事行動,且連四年穩定區域安全」。

第四、我國軍官已有受邀參加由美軍所主導之多邊軍事會議,甚至觀摩由美軍所主導之多邊軍事演習的前例。

關島空軍基地Cope-North-2019演習(圖/U.S Air Force)
台灣軍方受邀參與關島舉行的「太平洋防衛者2019」交流會議,也極可能受邀觀摩在由美國、日本、澳洲等國空軍的「北方對抗2019」演習。(圖/U.S Air Force)

多邊軍事交流仍受限於「一中政策」

我方能否如願還是存在不少變數。主要因素除了美國行政部門還是保有最後的決定權外;更重要的是美國行政部門基於「一中政策」,對我軍與美軍軍事交流所設下的相關限制。

前者包括美軍印太司令部2019年6月3日到6日,在夏威夷總部舉辦的「太平洋兩棲領導人研討會」(the Pacific Amphibious Leaders Symposium, PALS-19),就邀請時任國軍三軍聯訓基地指揮官劉爾榮少將出席;後者則是2019年2月於關島舉行的「太平洋防衛者2019」(Pacific Defender 19)交流會議,我空軍中校劉志堂不僅穿著制式、有我國軍階的迷彩軍服參加,也極可能和參與此次交流的各國軍官,一起觀摩同時在關島舉行,由美國、日本、澳洲等國空軍參演的「北方對抗2019」(Cope North 2019)多國聯合演習中的機場防衛操演項目。因此,美國理論上是可以循「北方對抗2019」的前例,至少邀請國軍派員以觀察員的身分,觀摩2022環太平洋軍演的若干項目。

儘管有諸多有利因素,但我方能否如願還是存在不少變數。主要因素除了美國行政部門還是保有最後的決定權外;更重要的是美國行政部門基於「一中政策」,對我軍與美軍軍事交流所設下的相關限制,例如國軍人員在多數場合不得穿著制式軍服、不邀請國軍參加多邊性質的演習等。

「太平洋兩棲領導人研討會」,國軍代表劉爾榮少將(右)穿著西裝出席(美國國防部網站)
「太平洋兩棲領導人研討會」,國軍代表劉爾榮少將(右)穿著西裝出席。(美國國防部網站)

在此之前,雖然美國已開放我軍各級軍官參與某些有美國其他盟邦軍事人員共同出席的典禮、會議與訓練課程,例如印太司令部司令的交接典禮、軍售裝備使用國的年會,和印太司令部所轄亞太安全研究中心(Asia-Pacific Center for Security Studies, APCSS)的訓練課程。但國軍人員參加時還是面臨若干限制,包括:國軍人員不能穿著制式軍服、也不能參與某些僅對盟邦開放的課程。例如前述2019年6月「太平洋兩棲領導人研討會」,國軍的代表劉爾榮少將就是穿著西裝而非軍裝;而劉志堂中校穿著有我國軍階之迷彩軍服出席「太平洋防衛者2019」會議的照片,原本刊登在美軍網站,也在媒體報導後遭到刪除。

國軍人員參與環太軍演恐踩紅線

基於美方「一中政策」,國軍部隊在美國領土參加演訓時,嚴格來說不能穿著具有國家象徵的制服。但若演訓未公開且無其他國家人員在場,美軍指揮官往往對相關規定視而不見。

在演習的部分,美方已同意國軍派員觀摩美軍自己的演習,甚至同意國軍派出排級單位前往美國與美軍實施協同訓練,或進行實彈射擊。例如國軍特戰部隊就曾在2009年與2014年,派遣偵蒐排部分官兵前往美國,在美軍綠扁帽部隊的指導下,實施八周的移地訓練;在2015年與2017年,國軍陸軍與海軍陸戰隊也分別派遣排級單位,前往夏威夷參加為期約兩周的連戰鬥教練;2016年空軍防空暨飛彈指揮部也曾派遣三十餘人,前往美國新墨西哥州白沙飛彈測試場,實施愛國者三型飛彈的實彈射擊。但上述活動都僅限於只有美軍自己參與的演訓,迄今仍未開放我軍參加由美軍主導的多國聯合演習,原因就是為了符合美國行政部門的「一中政策」。

事實上,基於美國行政部門的「一中政策」,國軍部隊在美國領土參加演訓時,嚴格來說不能穿著具有國家象徵的制服、或配戴國軍的階級與部隊標誌。只是實際執行時,若沒有其他國家人員在場,且演訓本身又為非公開時,美軍基地或部隊指揮官往往就對相關規定視而不見。

「太平洋兩棲領導人研討會」(PALS-19)講台最右邊有中華民國海軍陸戰隊隊旗( 圖/U.S. Marine Corps Forces, Pacific)
台灣受邀參加2019「太平洋兩棲領導人研討會」,講台最右邊有中華民國海軍陸戰隊旗。( 圖/U.S. Marine Corps Forces, Pacific)

但這種私下開放國軍人員在美國境內著軍服,或觀摩多邊演習的空間,在參與國家眾多且被媒體高度關注的環太平洋軍事演習中,幾乎不可能存在。而美國若公開讓國軍人員參與,就很有可能被北京解讀為實質地跨越紅線,屆時不排除會大幅升高華府與北京的緊張情勢,增加雙方陷入對抗的風險。華府國安部門不可能完全忽視這種可能性。

軍演比唐鳳地圖事件還敏感

若要派遣軍艦參演,又會對華府帶來許多更棘手問題,包括:我國軍艦在進入美國港口停泊期間的國旗懸掛、國軍海軍人員訪美港口衍生的豁免權相關問題等等。

從我方政務委員唐鳳日前出席白宮所舉辦之民主峰會,並進行視訊簡報時,因為所用圖片將兩岸以不同的顏色標示,就遭到美方以「技術理由」切斷畫面,造成「只聞其聲、不見其人」的突兀景象;由此即可看出華府國安部門儘管對北京甚為不滿,但還是對台灣因素在美中雙邊關係中所可能造成的影響十分敏感。如果連短短幾分鐘的畫面都讓華府神經如此緊繃,對廣受媒體矚目、時間長達一個月,且有來自二十多國、多達兩萬五千名官兵參與的環太平洋軍事演習(以2018年為例),華府國安部門一定更加緊張。

唐鳳參加民主峰會1(取自民主峰會官方錄影).
國軍參與環太軍演比唐鳳參加民主峰會更受關注也更敏感。(取自民主峰會官方錄影)

事實上,2020年環太平洋軍演籌備期間,當時還是川普擔任總統,且華府與北京關係十分緊張,美國國防部也早就決定不邀請共軍參加。然而,儘管存在這麼多有利因素,華府最後還是不同意國軍派員以觀察員的身分參加。

此外,若國軍不僅派出人員,甚至要派遣軍艦參演,對華府國安部門而言,又會帶來許多更棘手問題,包括:我國軍艦在進入美國港口停泊期間的國旗懸掛、國軍海軍人員訪問美國港口期間衍生的豁免權相關問題等等。

爭取低調卻有實質利益的交流

對國軍參與明年環太平洋軍演,我方還是應該採取務實、穩健的態度,僅以派遣觀察員參與為目標,頂多爭取派少量人員參加少部分的陸地項目。

若華府按照國際海軍慣例,允許國軍軍艦在美國軍港懸掛國旗長達數天,並給予我海軍人員一定程度的豁免權,則北京非常可能會認定華府已跨越紅線、公然違背華府自己的「一中政策」,引發雙方嚴重衝突。若華府為符合「一中政策」,要求國軍軍艦不懸掛國旗、不主張國軍官兵的豁免權;先不論我方是否願意接受,光是提出這項要求恐怕就足以在國會山莊引發軒然大波,讓拜登政府本已不太妙的府會關係遭受重創。類似這些足以引發嚴重政治後果的技術問題,勢必也會對國軍參與環太平洋軍演帶來許多變數。

2018環太平洋軍演。(美國海軍官網)
我方對國軍參與明年環太平洋軍演,應採務實、穩健態度,以派遣觀察員參與為目標。圖為2018環太平洋軍演。(美國海軍官網)

因此,對國軍參與明年環太平洋軍演,我方還是應該採取務實、穩健的態度,僅以派遣觀察員參與為目標,頂多爭取派少量人員參加少部分的陸地項目。事實上,除派遣觀察員參與環太平洋軍演,我方或許更應該把握華府對我友好之氛圍依然濃厚的時機,爭取某些比較低調、但實質利益有過之而無不及的軍事交流項目,例如爭取雙方對某些特定狀況先期進行研討,甚至進行計畫方面的協調等,才能確保我國的最大利益。

*作者為淡江戰略所博士/國家政策研究基金會副研究員

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